Quotation of the Day

12 July, 2012

林煥光為何要辭任行會?

從外地回港,發現社會正就平等機會委員會主席林煥光先生出任行政會議召集人一事,議論紛紛。來自泛民、傳媒、非政府組織的主流意見,都傾向反對林氏的任命,理據主要是因爲行會召集人及平機會主席兩職存在角色衝突,擔憂此舉會影響平機會的獨立性,損害其公信力,甚至破壞香港的人權保障機制。本文見報之日,林先生對去留大概已有定奪;這裡主要是就反對意見提出幾點淺見,並探討此次風波對日後的啓示。

平機會有理由需要獨立於政府,因爲在衆多國家,政府(即便是民選政府)都會給視為維護建制和既得利益,容易跟平等概念互相衝突。在香港,政府本身也可能觸犯平等機會方面的法律(注一),甚至成爲被告,這是何故目前有人擔憂,林氏一旦進入行會,在涉及政府方面的官司,將難以兩全。

有論者亦援引《巴黎原則》,指出保護人權的機構須獨立於政府之外。對此我非專家,但從網上資料得知,《巴黎原則》乃前聯合國人權委員會在1991年討論通過,全稱《關於促進和保護人權的國家機構的地位的原則》(注二),雖沒有約束力,但對各國人權機構的組成,提供了一些要點。平機會雖非國家人權機構,但此文件既然被人權組織多次提及,平機會的網站上也找得到,不妨作一參考。

當中,獨立性原則是其中一條,但是還有別的,包括:

一、透過法律保障人權機構的地位及權限;
二、成員的多元化;
三、資源的充足性;
四、授予任務的寬廣度;及
五、足夠的調查權力。

細看這些原則,不難發現當中的複雜性甚至是矛盾。至少對香港來説,法定的調查權力,以及公共資源的調撥,都需要由政府提出,經立法會批准。平機會的地位及運作受《性別歧視條例》規定,我們不妨看看以下條文:

第63條第(7)款:「委員會不得被視爲政府的僱員或代理人。」此條款固然保障了它的獨立性,但63條也規定委員會主席及其他成員均由特首任命,間接説明它的獨立性不是「絕對」的。

第70及73條指出,平機會可自行就其職能有關的目的,進行正式調查;但同時規定,如政務司司長有所要求,亦必須進行有關調查,完成後須向司長提出調查報告,在未取得司長同意前,亦不得自行發佈。換言之,政府對平機會的運作有一定法定影響力。

附表(6)第15條規定,平機會的財政部分來自公帑,財經事務及庫務局局長得就其可支出的款額,作出書面指示,而平機會須予遵從。平機會也需要在每個財政年度屆滿後,將年度報告及核數賬目提交政務司司長,後者再轉交立法會(見第18條);而平機會可支付予其成員的費用及津貼,須由政制及內地事務局局長經諮詢財經事務及庫務局局長後釐定(第4條)。以上體現了對使用公共資源的制衡與問責。

更加重要的是,平機會本身的工作,現實上是不可能完全孤立於政府的。推動平等機會有賴法律的保障與規定,因此平機會的其中一項法定職能,便是不斷檢討目前有關消除歧視法律的執行情況,並在需要時(包括在特首的要求下),向政府提出修訂建議。平機會的工作也包含宣傳及教育,這方面如有政府部門配合,更是事半功倍。這些意味著平機會的工作,必然涉及到與政府機關的互動,而這互動包括嘗試向另一方作出遊說,影響是雙向的,至少要提出具體問題與方案,開會討論,情況就跟衆多社會團體要求政府修改法律一樣。這也許是林先生認為加入行會有助推動平機會使命的原因。

筆者並非法律專業,以上的理解可能會有偏差。經歷選舉以來發生的事,社會人士反對林氏的任命,可以理解;不少評論的擔憂,相信亦是出於對此地的真心關懷。但是,從目前輿論中表達的意見來看,彷彿是一面倒的著重於平機會的獨立性,而忽略了該機構在目前香港政治與行政的現實架構下,需要有效運作的其他要素。

筆者甚至覺得,輿情反應之大,是把平機會的「獨立」於政府,理解為與政府之間的「對立」關係。果如是,就可能有點不對勁了。因爲即使《巴黎原則》也沒有否認這些人權機構「對有關當局提供諮詢的能力」(見《巴黎原則》相關的聯合國大會決議案文本),也不排除政府部門參與這些機構(只是它們的代表只能以顧問身分參加討論),因爲這樣有助於建立有效合作的力量(見《巴黎原則》第4條)。

這裡尤其需要指出的是,嚴格來説行政會議是不能跟「政府」劃上等號的。《基本法》將有關行政會議的憲政條文置於「行政長官」的部分,而非「行政機關」的部分,這安排應非偶然;《基本法》第54條也説明行會的角色,是「協助行政長官決策」,和負責執法與具體行政工作的政府部門不同。

因此林氏加入行會,技術上不能理解為加入了政府,否則便會違反平機會委員不得同時為公職人員的規定。事實上,如果行會是政府的一部分,則那麽多年來立法會議員不可能同時兼任行會成員,因爲立法會議員一旦出任公務人員即喪失議員資格(見《基本法》第79條)。這個事實亦令人懷疑,爲何平機會成員兼任行政會議成員便不能監察政府,因爲如果這邏輯成立的話,立法會議員作爲全方位監督政府施政的機構,便更不應留在行會了。

筆者有一假設,把平機會的獨立,理解為與政府的對立,在於平機會這類人權機構本身在角色定位上的先天複雜性。一方面,它必須被賦予某些法定權力,才能成為有牙老虎,以上提到的調查權和修法提案權,讓它具備典型執法機關或行政機關的特色。另方面,它不可能是一個純粹的行政機關,起碼不是那種技術性的部門,因為平機會的抱負明確,是要「建設一個沒有歧視、崇尚多元、包容共濟的社會,人人共享平等機會。」這種具有明顯意識形態立場與價值判斷的宣言,不可能見於官僚行政機關,反而更接近公民社會中各類主張的倡導團體(advocacy group),如人權組織、環保組織、消費者組織等等。也難怪《巴黎原則》建議,這些委員會的成員,應能代表當代哲學或宗教思想流派。這種角色的二重性,是導致今次風波的遠因。

至於近因,就不用我多說了。經過十五年的紛紛攘攘,加之最近幾個月來的煎熬,公衆對是次任命當然不會從以上的角度分析。政治從來是情緒觀感與理性事實的相互糅合,分不清也說不明,非本文所能盡言。這不是說大眾的感情不重要,尤其對於平機會這麼一個機構,與持分者保持良好的合作與互信非常重要。在目前的社會氣氛下,林先生的去留,的確不是一個有簡單答案的問題。

可以肯定的是,此次風波預示未來香港的管治會相當艱難。第一、由於任何人接近政府都會受到質疑,政府以及由政府委任的相關機構,都會面臨嚴重的人才荒。中國有句古話:「蜀中無大將,廖化作先鋒。」這種境況下,誰是最終的得益者?對香港福耶?禍耶?

第二、香港很多公權力的施行,都授予像平機會一類的法定機構,但這些機構跟政府的關係,從任命到日常工作,都是千絲萬縷。既然政府被視爲惡魔,他們也難免遭殃,日後的處境將會越來越侷促尷尬。有理由相信,監警會很快會是下一個風眼。


(完)

注一:目前香港的反歧視法例共有四條,即《性別歧視條例》、《殘疾歧視條例》、《家庭崗位歧視條例》,以及《種族歧視條例》,均對特區政府有約束力。

注二:《巴黎原則》在1993年12月20日的聯合國大會上,經第48/134號決議核可,決議案的內容應該跟《原則》部分一拼參考。讀者也可以參考台灣監察院的人權保障網頁。


(原刊7月11日信報)