磨人的諮詢政治（原刊9月16日信報）

“透過這過程（行政吸納政治），政府把通常由精英組織代表的政治力量，吸收到行政決策機構內，從而達到某程度的精英整合；管治權威因而獲得認受，一個鬆散地融合的政治社會由是建立。”

—— 金耀基（一九七五年）

目前，在芸芸改善施政的論述中，沒有什麼比「加強諮詢」更來得荒謬。

奇怪的是似乎反對和建制雙方都深信不疑。一方面，反對者只要不喜歡政府任何政策，便會指責當局缺乏諮詢或是假諮詢；另一邊廂，政府高層在政策觸礁後，也往往下詔罪己，自認諮詢不足要再作諮詢，甚至是再再諮詢。諸多失誤和錯判，如先前預算案建議注資強積金戶口，到現在立法會選舉替補方案，都被簡單歸結為是諮詢過程的問題。

如果是這樣，政治也未免太容易。諮詢本質上是一政治行為；它不是學術研討會、會計師專業會議、意見交流，或那種星期六下午在文華咖啡廳的閒談。諮詢的目的，與其說是要獲得專業意見，倒不如說是為了要爭取政治支持，否則找兩個管理顧問（consultants）便行了。

英人治港期間，諮詢確是「行之有效」的政治機制。不過那成功是有特定前提：

一、精英階層的服從。英國人以武力確立其的統治，加之法律和行政制度的先進性，以及「以華制華」策略的運用，令華人精英貼服於其管治。諮詢政治本身便是這種精英政治的延伸。政府諮詢公眾，主要是透過各式各樣由精英代表的商會社團、專業團體，不論是馬會、四大商會、律師會還是鄉議局或東華三院。這些精英一方面能整合界別利益、向政府反映爭取各自訴求；一方面因而獲得港英政權某種半官方甚或法律上的認可，增強了在各自界別和社會中的地位。他們和政府處於一種頗微妙的關係，但整體而言是不會挑戰政府的政治合法性。

二、沉默的大多數。民智未開，絕大多數只有小學或初中程度；很多人尚處於為口奔馳的階段，根本無暇亦無力參與公眾討論；傳媒生態遠較今日簡單；除市政局外亦無直接民意代表機制，遂令精英階層的各種組織能充分整合和主導公眾討論。

很明顯，這些條件自九十年代初已不復存。首先是精英階層內部的矛盾及互耗，這方面本文第六篇已有論及，不贅。

更重要的，是香港社會的政治發言權已不再由精英階層壟斷。造成這局面的原因非常複雜，一是經過三十年的經濟發展和普及教育，令一般人更有能力及信心對社會議題發表意見。

二是自九十年代開始在各種大眾化媒體中廣泛傳播的反精英意識，特別是某些專門掀人陰私的報章雜誌，摧毀了社會精英高不可攀的形象。這似乎是一普世現象，近十年新媒體技術更起了推波助瀾的作用。所謂「英雄見慣亦常人」，人類一切權威都建立於某程度上的距離感，新媒體的零距離正顫覆我們對社會階級的理解；即使在階級森嚴的英國，王室的權威也因娛樂八卦的報道，變成國民茶餘談笑的對象。

彭定康引入的一系列開放政府的做法，進一步拉近了政府及人民之間的距離。有些人事如能披上一幅神秘面紗，遮遮掩掩還能保持一種魔力，接觸多了也就發覺不外如是。如果是像替補機制這種違反常理的方案，還要牽強地羅列理據，那更只能顯得駖驢技窮。

不過，最終最致命的，還是因為議會引入直選議席，令那些傳統親向政府建制的精英，受到直接衝擊。以政務官為例，不管內心如何不齒某些所謂「街佬」的行為，一旦後者當選，還得稱呼他作「尊貴的議員」（Honourable Member）。

在這種改變下，諮詢政治根本不能解決問題。這種政治模式的最大罪惡是割裂問題，令公共討論流於單純反智。如果你諮詢公眾應否改善空氣質素，百分之一百回應必然支持；但如果要求加稅、對高耗電的商業大廈徵收懲罰性電費、禁止私家車駛入中環並將之闢為行人區，合併重複巴士路線等等，那肯定將引來上至中環精英下至公屋百姓的群起反對。事實上，今天任何一個對環境保育振振有詞的民粹政客，都不可能在不開罪民情的形勢下解決這些問題。這是何故當局的空氣質素指標諮詢久久未能定案的原因。

對於這種「我請客，你付鈔」的問題，不能就個別政策作諮詢，而要讓公眾看到不同政策範疇之間的利害因果，平衡輕重，作出取捨，透過選擇不同政策組合的政綱，給與政府清晰的民意授權，體現社會的共同意志；否則每人就各自利益對每項政策各自發言，便會陷入既要請客又不付鈔的局面，再諮詢一百年都無用！

其次，諮詢政治對利益分配的問題還可起點作用，一旦涉及基本價值判斷時便束手無策。二十三條立法的爭議便是表表者。由於香港對核心價值的迷惘，以及意識形態的真空，令愈來愈多的議題無法透過諮詢解決，高鐵便是「發展至上」這前殖民地資本主義價值和新興保育價值的正面交鋒。愈多的諮詢只能進一步突顯彼此的矛盾，因為在目前價值爭論尖銳化的環境下，彼此都沒有互相理解、妥協讓步的餘地。

所謂缺乏諮詢，只是香港政治失敗的果，而不是因。董建華時期一連串的施政失誤打擊了政府的威信，只是加快了這種機制的失效。弱勢的政府遇上混亂的民意，即使再微弱的個人或團體，都有足夠的力量，否決政府的提案，但在缺乏完備民主政治的前提下，他們沒有反建議的權力和責任。結果只能是彼此互耗，互耗的結果就是犬儒、沮喪、敵視和憤怒。

如果仍以爲只要多諮詢民意便能解決今天的困局，便是尚未走出七十年代「行政吸納政治」的老路。事實上，金耀基在他1975年的論文也預示到，隨著都市化及群衆的社會動員，單純融合精英已不足保障政體的穩定，行政吸納政治的模式將會改變。如果是這樣，那過去十四年，爲何特區政府並無改弦易轍，還死抱港英年代的老皇曆？

說穿了，這是因爲諮詢政治已成了香港無法實行民主政治的委婉語（euphemism）。政府既非民選產生，在機制上和人民脫節，在認受性上無法抗衡直接民意代表的挑戰，在具體政策上也無法獲得正式民意授權，便只好繼續以諮詢政治權充一時。這種磨人的制度，到底還要玩到何年何月？

《十四年亂象回顧系列》 • 之十一