Quotation of the Day

28 August, 2011

神話與現實之間的文官制度(原載香港信報8月26日號)

「我的座右銘一直是:職位該由能者居之。」(My motto has always been: a career open to all talents.)


——拿破崙.波拿巴特


香港特區首長對外有民意基礎強大的議會圍攻,對內又得應付精英集團的「逼宮」,還要處理和北京及內地各派系的複雜關係;這樣一個超負荷職位,在這樣一個矛盾百出的制度下,打從一九九七年七月一日始,便注定無法實行有效管治,更遑論什麼「行政主導」、強勢領導的空談!

本來,針對弱勢政府正本清源的做法,是要對症下藥,大力加強行政機關的民主成分,透過政綱辯論凝聚社會共識,由選舉獲得清晰民意授權,並在這過程中自然地滙聚志同道合者籌組執政團隊,方為正道。(目前有些「疑似特首候選人」連政綱都欠奉,甚至還有待決定是否參選,如此又怎能吸引才幹之仕理念相近者組成團隊?我對此深感困惑。)

可惜過去十四年,我們在這正道上只是忸怩作態、匍匐蟻行!我們先不要指責北京當局,而應先反省香港人自己的取態。香港的精英階層對西方文明抱持既崇尚又懷疑的矛盾心理:一方面羨慕西方的富強、科學、法治等先進性,一方面又對民主政治深抱疑慮,這可能是源自潛藏在你、我內心深處的中國人文化基因。

其中一個主要而且非常普遍的顧慮,是民主化會引致民粹政治,甚至是暴民政治。這種憂慮並非全無道理:從來沒有一種制度在人類歷史上歷千年而不衰,民主制度本身便出現過很多變種,發展歷程相當崎嶇。然而我認為放諸此時此地之香港,這種憂慮實屬不必。無它,過去十四年我們在民主化上未有寸進,我們的政治文化是變得更理性還是更民粹、更反智?當政務官出身的曾俊華尚且要打破謹慎理財的原則,虛耗庫房以堵悠悠之口、取悅民眾的時候,我們對這種憂慮還有什麼話說?難道因爲這政府是民主選出的嗎?



我日後數篇會小心求證,但在此不妨先大膽假設,提出一個多年來的觀察:即不是民主政治帶來了民粹主義,而是抗拒民主化才引進了民粹政治。

由於北京當局及本地精英尚未全面準備接受真正的民主化,不願面對特區政府欠民意基礎這一皇帝沒有穿新衣的事實,以致過去十四年來,我們面對管治失效的問題時,總是顧左右而言它,找尋文不對題的答案。過去十四年提出的似是而非的答案便有三項:一曰文官制度、二曰問責制、三曰諮詢政治。它們自有其作用,但絕不能成為民主政治的替代品,否則只能令本已矛盾重重的政制變得更加非驢非馬,一如你不能為了省錢,把廉價零件加配到名貴手錶或超級跑車上,否則隨時損壞機件、甚至車毀人亡。我這樣說,也許香港的富裕階層較易明白?

在這三項「替代品」中,最早被社會寄予厚望的,是以政務主任為核心的文官制度。回歸前,彭定康成功地將香港公務員塑造成世界最頂尖的管治團隊,以致不少人認為,只要能穩住公務員,換支國旗,換個特首,香港便大局底定。彭氏久經民主政治的磨練,深諳駕馭官僚體系的竅門,在政制民主化之初,這樣的政府還能應付過去;但這種以公務員(或政務官)治港的方式(或迷思、或神話),很快便碰上困難。

董建華時代便有人指責以陳方安生女士為首的政務官集團從中作梗,阻礙特首施政,及後陳方氏下野,高層改組,但管治並無改善,反而每況愈下,可見這種論調不足採信。

更令人困惑的,是現在王光亞主任又批評香港公務員不懂當Boss,不懂當Master,只是長官叫做什麼便做什麼。果如是,那香港公務員到底是太聽話呢,還是如前所述太不聽話呢?如果認為陳方氏是太強勢獨斷,而曾蔭權這類consummate civil servant(彭定康語)又被認為太不懂當家作主,那麼公務員當如何自處?分析問題當客觀公正,總不能把公務員說成神又是他、鬼又是他,彷彿兩任特首施政的問題,都是公務員造成。

由於我從未在「前朝」政府供職,那時公務員是否都是奉長官意志行事,我無法印證。但回歸以來耳聞目睹的事實是:謹小慎微的風氣日熾,秉直執言的愈來愈少,盲從附和的愈來愈多,人心散渙早是不爭的事實,行內有人甚至以腐爛(rotten)來形容。王主任的話有其道理;但這種一味揣摩上意,唯長官意志馬首是瞻的工作文化,有多少是公務員制度的固有陋習,又有多少是我國人民奉承文化馬屁文化在起作用,讀者諸君可自行研判。

文官制度自有其優劣之處,但問題的核心不在這些指控。為求公允評價它與民主政治的關係,讓我們先看看文官制的長處。

首先是以任人唯賢的精神,以相對公平的原則為政府吸納培訓人才,這對還未實行民主化的政府尤其重要。歐洲封建專制時期,貴族幾乎世襲所有國家公職,法國大革命打破了這種壟斷。拿破崙和其一眾平民出身的將領,向世人證明了他們比各國諸侯貴族更有能力指揮軍隊。他臨終前的名言,便預告了新時代的來臨。


工業社會催生了對理性有效率行政管理的渴求,即使保守的英國貴族亦不得不讓步,在十九世紀中葉參考管治印度的經驗,以公開競爭的考試取代貴族間的酬庸和互相提攜,以選拔人材,是為日後英人在殖民地廣泛推行的文官制度之始。雖然考試和晉升標準長期惹人爭議,但相比起貴族政治更公開公正,無可置疑。而且吸納社會人材,無形中便是減少了反對派的人材供應,增強了政權的穩定性;如果人材來自社會各階層特別是基層的話,更能把多元聲音帶入政府。我往日認識的政務主任同袍,不少都是中產甚至草根家庭出身。


目前有不少人指出,特區政府屬意委任社會上層的政、商界第二代,進入權力核心,培養接班。果如是,這種風氣一旦成為有系統有策略的部署,深信便是「香港精神」壽終正寢之時;因爲門第相近者之間,必會傾向互相引薦、互相提攜,容易造成人材的單一化,以及視野的封閉狹隘。精英二代當中自有人傑,但社會已經給予他們遠多於常人的機會;當今在沒有民主參與的情況下,若然再以一人之出身門第,決定從政、出仕(各種委員會和諮詢機構)的機會,那肯定是百分之一百逆世界歷史潮流的大倒退!連不民主但起碼公平的文官政治都不如。對特區政府的威信更是毫無幫助,絕不可取。



《十四年亂象回顧系列》 • 之八

26 August, 2011

Begging for favor (published in EJ Insight)

Aug 25, 2011 08:28

Begging for favor
By L K Shiu

In the Chinese way of story-telling, Vice Premier Li Keqiang is like a grandpa holding out a bowl of candy in front of his grandchildren jostling and vying with each other for more and more favor.


This is the unfortunate public image created by the insatiable appetite of Hong Kong’s businessmen, once proud of being the most successful self-made capitalists of all China, and the flagging sunset administration of Mr Donald Tsang, forever desperate for Beijing’s endorsement and policy support.

It looks like as if Hong Kong could no longer stand on its own feet. But this is the drama, not the fact. Far from being gifts presented to Hong Kong, the economic support package brought by Mr Li is mutually beneficial to both parties.

We should not forget the big picture: despite all the frenzy about an appreciating yuan, the currency is not yet freely convertible and is not held by any major economic power as a substantial reserve currency. Its relative stability in the current crisis is more a product of its seclusion from the global market than its inherent strength.

On a move to “liberalize” its currency and to reduce the over-reliance on the dollar, the astute Chinese leadership understands that they still need a window to the outside world. It is usually during liberalization or partial liberalization that a currency or a financial system becomes most vulnerable. Extra care is necessary. And no better place than Hong Kong in the whole of China is fit for testing out this liberalization idea at measured pace.

For one thing, it is politically united with China and de facto under Chinese political control or influence. It is run by ethnic Chinese to begin with. For another, it has all the essential ingredients of a modern international financial center. Shanghai is not yet ready, and Singapore is too far away both geographically and politically.

Beijing must have considered that any place operating on renminbi (RMB) convertibility must not be allowed to threaten the systemic security of its budding financial system. It cannot risk manipulation by western speculators unfriendly to the Chinese socialist system.

Let’s turn the support initiatives around into questions. What better measure is there to test out the idea of “internationalizing” the RMB than allowing for more foreigners to invest in yuan-denominated financial papers? And what better place is there to do this other than Hong Kong, which is already the biggest offshore RMB center? Hong Kong, by its traditional trade link, has accumulated a huge pool of yuan over the years.

Thus, we have more Chinese enterprises allowed to sell RMB bonds and qualified foreign institutional investors allowed to buy RMB funds in Chinese securities.

Likewise, what better measure is there to mop up the excess liquidity in China and to deal with the piling dollars from U.S.-China trade? Allowing Chinese investors to invest in Hong Kong stocks might be an option. After all, it might be better than just heaping treasury notes. Many rich Chinese are already doing it anyway via informal channels, investing in Hong Kong’s property market – protected by the rule of law. That is a safer bet than putting all their eggs – accumulated over the years in legal or not-so-legal manner – in their home basket anyway.

The 12th Five-Year Plan envisages a more robust service economy, raising its share of the GDP from 43 percent to 47 percent. That is in the interests of the Chinese economy, freeing it from the excess reliance on a polluting, export-driven manufacturing-based economy susceptible to external shocks. But if domestic consumption on services is to be boosted, perhaps it is better for the money to go to Chinese-run service providers than western competitors. Here again Hong Kong nicely fits into the picture.

Finally, let’s not forget that the opening of the services sector is taken out under the framework of the Closer Economic Partnership Arrangement (CEPA). The nomenclature is carefully chosen, I believe, to reflect that this is not a negotiated “agreement”, given the very special status of the signatories, i.e. the mainland government and the Hong Kong SAR. Nonetheless, the CEPA is notified to the World Trade Organization and is, according to latter’s jargon, a regional free trade agreement between two trading partners. At the risk of being pedantic, trade liberalization is mutually beneficial.

In fact, some of the measures announced by Mr Li’s entourage are not new. For example, Supplement VII to the CEPA, signed in May 2010, already undertook to launch ETFs constituted by Hong Kong listed stocks at an appropriate time.


L K Shiu is a part-time lecturer at Chinese University and a public affairs consultant. He worked as an administrative officer in the Hong Kong Government.

-- Contact the writer at utopia1848@gmail.com

JC

20 August, 2011

《孤獨的行政長官(下)》——《擠擁的行政會議》(原載8月19日信報)



「可能導致國家災禍的失策措施,發生的情況有時非常複雜,雖然我們很清楚整體而言處置失當,但要在一群起着不同種類、不同程度的作用的當事人之間,斷定誰應對過失真正負責,是不可能的事情。」 ── 亞歷山大 • 漢彌爾頓



存在不一定合理。某一制度的存在,必有某時某刻的因素,但不代表這些因素永恒不變。我已指出「港人治港」下的特首必然比英人總督面臨更多政治挑戰,而目前的行政會議正好提供了這樣一個競技場。為求公允,我嘗試從更多角度,分析目前行會的設計,是否還有合理存在的因素。

第一、是為了滙聚精英人才意見,並換取他們的支持。基本法言明:「行政會議是協助行政長官決策的機構」。特首「在作出重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法規和解散立法會前,須徵詢行政會議的意見」。因此,港府的政令、法案,往往說是「行政長官會同行政會議」,而不是特首或個別官員。

殖民地時代民智未開,社會上層精英的共識,對殖民地政府的政治支持很重要,行政局代表的就是精英集團的利益平衡。但隨着教育及選舉權的普及,精英共識已不能代表社會共識。毋庸置疑,行會成員肯定是業界翹楚,個人履歷更無懈可擊;然而這是否能「自動轉賬」成對現代政治領袖的要求?這些年來,政府決策屢屢忽視社情民意,足見香港需要的政治領袖,是要有代表性及政治判斷,多於某一專門行業的知識(不論是金融、會計還是法律),因為政治本身亦是一門專業,不能業餘從之;何況香港社會如此複雜多變,豈是拼湊數個功能界別便能代表之?


第二種說法,是行會實是為了監督制衡特首而設,以免其胡作非為。基本法內確有說明,「行政長官如不採納行政會議多數成員的意見,應將具體理由記錄在案」。然而,基本法亦言明行會成員之任免,純由特首決定,這樣制衡一說又從何談起?即使特首須事前徵詢中央看法,但基本法已明確規定主要官員的任免,須報請中央人民政府(第四十八條);中央如要「監督」特首的話,透過掌握主要官員的任免權,才是正大光明、合情合理的做法。

第三種可能性,是提高政府的認受性。這在殖民地時代行得通,因爲港督代表的是外來政權,無本地民意代表性可言。不過,隨着立法會的民主成分不斷加強,這種作用已變成反作用;行政會議的委任和立法會的選舉相比,容易被描述成是黑箱作業、利益交換甚至是利益輸送。在特首選舉還是小圈子作業的情況下,更易變成政治回饋,即是以行政會議會籍,作為交換支持某某出任特首的條件。這種易招瓜田李下的操作,又如何能符合高透明度現代政府的要求??




第四種說法,是為了制衡公務員(特別是以政務官為首的文官集團)。不過,目前問責制已容許社會人士出任司、局級官員,這種作用即使曾經存在,也已是明日黃花。何況董建華先生在第二任政府已委任所有公務員出身的問責官員進入行會,若要制衡,那豈非自相矛盾
第五種說法,是為社會賢達提供一個非選舉的途徑,服務社會。然而,服務社會並不限於政治一途,深信賢能之仕在各自領域已能做到;況且擴闊問責制後,有志從公者大可出任有明確職務的局長,權責更清晰,亦更能顯出對社會的承擔。

最後一種看法──也是唯一比較可取的,是認為行會能建立某種意義上的聯合政府,特別是在政府沒有所謂「鐵票」的情況下,換取立法機關內某些親政府黨派的支持;基本法容許立法會議員成為行會成員,更似乎為這種類似殖民地兩局共識的方案,提供了憲法依據。

不過,正如前數篇文章已反覆說明,香港的府、會矛盾,源於三權分立的制度設計,而且政府的民意基礎遠遜議會;即使明天委任所有的親政府議員進入行政會議,亦不會從本質上改變這結構。再者,基本法禁止立法會議員接受政府委任出任公務人員,換言之這些建制派立法會議員在行政會議内,只能擔當無明確職務的非官守議員(ministers without portfolio),而非負責推行具體政策負有政治責任的司、局長,嚴格來說更不屬於政府,那又何來聯合?

讀者諸君應該記得,2002年董氏曾委任立法會兩大建制派政黨(即民建聯及自由黨)之重量級黨魁進入行政會議,可惜僅一年後,田北俊便因「二十三條草案」和連串風暴令政府民心盡失,在「七一」遊行後倒戈退閣,一夜間令董氏政府潰不成軍!當時,田氏並非民選立法會議員,尚且不敢逆民意而行(或言有中央背書),試問其它循直選出身的議員,能夠不理選舉結果而和政府合作無間嗎?事實上,民建聯及工聯會代表長期列席曾蔭權之行政會議,但這幾年來曾氏政府之施政,又何嘗一帆風順?

區區寡聞,暫時實在無法參透行政會議以目前的架構和組成,對貫徹「行政主導」有何意義。然而,行會縱無百利,卻有一害;因為這種行政多元化,傾向掩飾過失、破壞責任。無它,行政會議成員雖可向特首提出反對意見並記錄在案,但這些記錄因行政會議內容的保密性而無法為公眾知悉(故意洩密另作別議),公眾因此永遠無法就個別政策的推行或延宕,而向一眾行會成員攤分並追究責任。一個制度如果無法介定個人功過、施以獎懲,又如何能提供改善進步的誘因?學校如此、商業機構如此,政府又怎能例外?印象中,董建華當選後曾公開說委託行政會議成員,研究房屋、教育、老人三大問題,結果如何?官方的說法,當然是「行政會議實行集體負責」。然而,毋須我多言,讀者諸君亦清楚那是名存實亡!


總之,執政團隊是看質量,而非數量;要改變特首孤家寡人的狀況,決不是靠更多人執政便可行之。

近來翻閱舊書,方知以上所言毫無新意,原來美利堅立國時,已有人辯論應否在總統以外,設立輔政式的行政會議(英語名稱和香港相同),結論是否定。那時,紐約州的代表漢彌爾頓便指出,多數人執政只會令過失更難於發現。他寫道:「在互相攻訐的情形下,要決定誰應對某項有害措施負責,誰應受譴責或懲罰,常常是不可能的事情。大家都很巧妙地推卸責任,大家看來似乎都有道理,公共輿論根本無法決定真正應負責任的是誰。」誰說歷史無用?二百年前至理明言,證諸今日,問你服未?


《十四年亂象回顧系列》 • 之七

14 August, 2011

G君來函

任何組織架構都有其運作成本,而該架構運行的制度必須持續有效的提供其財務需求並分配利益至各成員, 不適當地分配,最終會導至組織之崩潰:例如黑社會縱容個別成員胡亂收費或者坐館輪替不公都可引致內部仇殺。我對歐州歷史及組織經濟學了解不深,我的查詢是為何民主羅馬和希臘都奉行掠奪型經濟及奴隸制?近代民主國家之興起都曾擁有殖民地?

Certainly worth looking into the financial aspect of HK's system but that's quite beyond the scope of my current series. A complex issue.
LK

對最近兩篇文章的回應

朋友A君的讀後感,很有意思。我會在兩周後在信報答覆這問題。Just a quick response here: There's an old song called "Universal Soldier" by Donovan, calling upon the ordinary men to reflect on our responsibility in war. War maybe waged by ambitious leaders but it isn't possible without the participation of ordinary men. While we condemn the landed interests in HK (地產霸權), is that possible without every one of us speculating on the property market?

A's original comments:
不能​理解為何聰明人在某一些位置時,真的就不能『有所為,有​所不為』嗎?不論是因為是為名為利,就不能用腳來表達自​已的意見嗎?上頭有旨,就可不顧對錯,必須要執行嗎?

這是一個奇怪的時代,所有對錯,都是 negotiable,都可因為自身的利益,一切都可以​權衡。這個時代理應是人類歷史上,累積了最多的知識,及​全球化影响下,該是個最自由的年代。但真實的現象卻是,​很多人卻好像失了人類與生具來的 integrity, 這樣的 courage, 或者這真的如 Scent of Woman 裡 Al Pacino 所說的,人人皆知正確的路向,"but it is so damn hard"。而可悲的事實更是,如果你唔做,大把人可以​昧著良知頂上。當一個社會裡大部份人,皆如此想,還會有什​麼改善的希望。

就好比我是個茶餐廳的老闆,妄顧食物是否清潔,亦懶理廚​房裡滿布蟑螂、老鼠,但我卻要求伙計,照樣送給客人食,​伙記明知這樣草菅人命不對,但卻為了份工,不敢聲張,食​客一邊投訴食完後又疴又嘔,卻又繼續每天都在光顧,試問​我又那來的 incentive 去改善我的廚房呢?而那些伙計卻又像真的腦痲痺了,好像​不曉得可以辭工不幹,另謀他就,有可能一段時間生活大不​如前,但這會不會仍是較住的 option 呢? 因為如果,會用『腳』來處罰我的不對經營,最後我的茶餐​廳,就不剩他途,要不收檔,要不切切實實的改弦更張呢?

又如最近國內發生動車意外後,乘客一邊大罵鐵路局草菅人​命,一邊卻又客量不跌反升,這樣又試問那個鐵路局,會真​誠的改善安全操施?這些都是令人難以索解的思路,除了推​說是腦痲痺 ……

13 August, 2011

《孤獨的行政長官(上)》(原載香港信報8月12日號)



「吾恐季孫之憂,不在顓臾,而在蕭牆之內也。」

孔丘《論語•季氏》


我在前數篇已從三權分立的憲政架構,以及民主不足、民主錯位兩方面,説明了行政機關弱勢、管治威信低下的體制性根源。順理成章,要談行政主導,不能不論行政長官;要論行政長官,不妨將這位置和英治時期的港督來一比較。看看是否成也英國、敗也英國。

回歸後一種相當流行的看法,是特首的管治能力遠遜於殖民地時代的港督。這種看法有欠公允,因為它忽略了兩者在本質、權力、和產生辦法上,存在根本差異。輿論往往忽略,港督和特首兩個位置最根本不同之處,也是後者權威經十多年仍難以確立、鞏固的最根本原因,在於港督並非從本地挑選。他們任前不一定在香港長期不間斷地供職(柏立基和戴麟趾雖曾任港府之Colonial Secretary,但那屬殖民地部文官制度的輪調安排),任後亦多數返回英國,和香港不會有太大利益關係。

這種差異帶出兩個關鍵影響。第一是合資格人選。殖民地時代,任何本地精英,包括本地洋人階層,即便是行政局内的匯豐、怡和大班或馬會主席,均清楚自己在政治上永遠無法取替英國直派之總督,自然俯首稱臣。但對於出任特區首長而言,理論上任何年滿四十嵗、居港二十年而無外國護照的中國公民,都符合法定資格。因此,特首「內閣」中的任何一員,包括行政會議議員和各司、局長,均可成為潛在的挑戰者,而精英集團中的才幹之仕,有野心取而代之亦很平常,這是香港政局在回歸後充滿波譎雲詭的一個關鍵原因。

容我打個比方。殖民地的總督制猶如封建時代的嫡長子繼承制,雖然不公平,亦無法保證人選的才能,但是只要大家接受,便非常明確、穩定;而對於權威的確立,這兩樣條件是必須的。因爲殖民地時代大家都接受倫敦的安排,所以大局底定。

那特區的制度呢?看過二月河《雍正王朝》的,該記得當中康熙皇帝廢太子而致大位空懸,諸皇子明爭暗鬥,甚至左右了朝廷的政策和人事決定,這就是因爲缺乏一套明確的制度。儒家學派甚忌廢長立幼,因爲這樣會打開競逐皇位的潘朵拉盒子,每個皇子皇孫都有份爭一回。


香港特首的產生,既非透過現代公開普遍的選舉原則,又不能如殖民地般由北京當局直接委任,因此只能是精英集團彼此間或明或暗地爭取中央的祝福,這和二月河筆下的九王奪嫡,何其相似?

董建華在2005年被迫腳痛下台,更開了憲政上的惡劣先例,令特首這職位的任期更不確定。既然可以因應民情民意而廢掉特首,那麽有意逐鹿者豈不每時每刻都猶豫觀望?而最有潛力挑戰其寶座的又是那些人?相信肯定不是各民主派或反對黨政治人物,而在蕭牆之內。因爲誰都知道,前者雖有能力削弱特首的權威,在目前政治現實下卻是不可能執政;真正有威脅的挑戰,總是來自精英集團的内部。這見諸回歸以來圍繞行政會議的吵吵鬧鬧,以及委任所謂「問責團隊」時的顧此失彼,已是非常明顯。

早前有輿論談到撤換曾蔭權的可能性,那更是完全錯誤。一者、中央不可能向香港的民意屈服,北京當局豈會以此示範國人?二者、屢屢撤換將嚴重打擊職位本身的權威,試問後來者又如何執政?

在目前敏感的時刻,作出以上的論斷,容易使人猜測我是針對某些「疑似特首候選人」(這名稱實在太悲哀)。然而,思慮週到的讀者都可以看到,目前無論何人執政,在體制上行政會議都不可能是為政府政策護航的管治團隊,更遑論責任內閣。因為成員彼此間的潛在衝突──或至少是互不相干,遠較維持「隱定團結」的誘因為大。不待民主派的外憂,單是建制精英競爭的内患,已足令行政長官成爲孤家寡人!要組成管治團隊,談可容易!



如果北京當局把行政會議視爲培訓、挑選儲君的地方,這種傾向將更明顯。其實不論是衛奕信還是彭定康,都不曾在前任港督的行政局供職,這種「揀蟀」的作法,始於董建華在過渡前進入行政局,是否可取,值得商榷。


至於外派總督的第二個影響,則在於其公信力。英國派遣總督是為在殖民地實施宗主國的管治,一切為宗主國利益服務是意料之中。但正因如此,卻反而較能超然於本地黨派或利益集團之上,樹立一種無懼無私、不偏不倚(without fear or favor)的形象(對宗主國的偏倚除外);加上殖民地部的輪調制度,令其無法和當地利益結成持久的同盟。

相反,特區首長的產生,打從一開始便是各方政治勢力妥協的產物,即使北京當局亦無法不考慮到香港各界(包括無投票權者)對人選的接受程度。昔日倫敦委派總督,無需作此考慮。目前產生特首的辦法,本身有欠公允透明,令其容易被視為偏袒某方政治勢力,或有著千絲萬縷的利益瓜葛,威信先天不足。如果還要自言「親疏有別」,那就更是自找麻煩。

我這種說法,絕不是在鼓吹殖民地情意結,更不是要求北京直接委派總督,只是想說明特首之難。事實上,基本法在「港人治港」、「高度自治」原則下給予香港人的期望,是一個能帶領並代表這地方的政治領袖,而非殖民地式的總督,我們不可能時光倒流。希求特區首長能像殖民地總督那樣乾綱獨斷,是不切實際的。

平情而論,彭定康給香港人看到西方民選政治家的手腕和能力,任内政府亦走向開誠佈公的方向,更加強了港人對政治領袖的渴求。領導和管理本身就是兩碼子事;期望不同,自然造成結果的嚴重落差。英國在二戰後派往香港的總督,除末任的彭定康外,其餘均為外交部、殖民地部出身的職業外交官或政務官,所偏重的,是其行政管理經驗或外交專業知識。即使這些有能之士出任回歸後的特首,也不見得能符合香港人已改變的期望。

特首制的矛盾,在於這位置被人們賦予了二十一世紀政治家的期望,但它繼承的行政權力卻是十九世紀的,若論產生辦法的明確性,則比封建皇朝的嫡長子制度都不如。

目前,批評政府已成爲比什麽都「潮」的玩意。作爲普通市民,我像眾人一樣對目前的狀況感到無奈,但把問題簡化為對官員的人身攻擊,甚至把他們說成是低能、腦麻痹,除了能發洩人們的不滿於一時外,對認清大局又有何裨益?

我的信念一如既往:優良的制度能讓人性的優點盡量發揮,不合理的制度則把陰暗面無限放大,使賢者亦變成蠢人!

《十四年亂象回顧系列》 • 之六

07 August, 2011

《超級區議會:弱勢政府背後再插一刀》(原載香港信報8月5日號)



「香港基本法規定的香港特別行政區的政治體制是以行政為主導,先實行行政長官普選,有利於維護行政主導體制,處理好行政與立法關係。」

— 人大常委副秘書長喬曉陽


所謂「超級區議會」是指在立法會功能組別中新增五席,由民選區議員提名,然後由現時在功能界別沒有投票權的登記選民,以一人一票選出。說它是「超級」,是因為該五席將由「整個香港特別行政區的單一選區以名單比例代表制選出」,合資格登記選民約三百二十萬,因此政府聲稱「將大大增加2012年立法會選舉的民主成分」。

問題是在行政長官本身未普選產生前,在立法會增設具有如此廣泛代表性的議席,只會令行政機關之民意基礎更加相形見絀,令「行政主導」更如徒具虛文,日後政府對政策的主導能力將更形弱化。

今次政改方案通過後,行政長官選舉委員會由八百人增至一千二百人,但並無改變特首只是間接選擇的大原則,此其一。增加四百名選委代表,不過是聊勝於無的雞肋民主,而且投票權以人的職業界別劃分,離開以人人生而平等、權利均一的「普選」目標遙不可及(不管閣下對普選制度的具體設計定義為何),此其二。

更要命的,是這新增的四百議席只是按原有比例分配到選舉委員會的四個界別分組。按照政府自己的說法,首三個界別的三十二個界別分組的議席只是按比例增加。換句話說,原來界別之間的權力均衡根本絲毫未變,代表社會上層的工商、金融和專業界別利益的選委代表只是由原來的四百人增至六百人,仍佔選委半數,如此安排又怎能增加行政長官的民意基礎?此其三。

相較之下,雖然「超級區議會」議席的提名權及參選權限於民選區議員,但投票權由三百二十萬普通市民老百姓共享,已是普選;況且民選區議員本身經地區直選產生,民主成分已有保障,可謂是變相直選,此其一。

若看提名門檻,超級區議員議席只需獲得十五名民選區議員提名,即可按名單比例代表制出戰;反觀行政長官必須獲得一千二百名選委當中一百五十名提名,超逾十分之一,加之沒有提名上限,獲中央「祝福」之候選人隨時能在提名階段即將對手擠掉(crowd out),參選人單憑代表基層民意之選委人數是極難出戰,此其二。

最重要是日後該五名立法會超級區議會代表,是真正做到跨越所有行業和地區界別,代表性不單淩駕特首及任何官員,甚至超過其它直選議員,真正是香港開埠以來的第一次!還有什麽選舉,比這個更能就著貧富懸殊、地產霸權、普選步伐等等全港性議題,來個大辯論?針對經濟方針、城市定位、人口政策、醫療改革、房屋綜援等等老、大、難的範疇,打造一個跨政策政綱?

一個可能出現的情況是,泛民主派達成共識,整合出一、兩張由重量級政治明星領軍的名單,出戰超級區議會議席。以2008年立法會四成五投票率而泛民佔全港所有選區略過一半選票計,這些名單的總得票隨時超過八十萬。由於社民連不會參加功能組別選舉而缺席,屆時會令民主派的選票更爲集中。若能以首名出綫,其名單上排頭位的票王(后)所擁有的民意基礎起碼有二三十萬票,足以讓他(她)成爲儼如英式議會内的影子特首,而名單内的其他成員,即使落選,亦大可組成影子内閣。

更可怕的是,和變相公投這所謂「法律漏洞」不同,超級區議會是特區政府自行立法,有神聖法律地位保障復有人大常委備案祝福,特區諸公及建制派不可能在體面的情況下(with grace and honor)再公然抵制這選舉,或叫市民們不要投票來削弱當選人的認受性!

果如是,建制派(順帶一提:「建制」(the establishment)一詞在西方帶有貶意,即使保守派也不會說自己是代表建制;香港的親政府勢力(?)每每自言建制派,真是奇之又奇!)應對的唯一方法,便是總動員全力以赴,有如2007年港島區補選,拼湊葉劉淑儀的單一名單,出戰陳方安生。但是這樣一來對政府亦有兩個弊端。

第一,這樣可能令四分五裂的泛民反而變得同仇敵愾,更能整合名單。第二,兩雄激闘的結果是令議題更聚焦、辯論更尖銳,這也許能喚醒過去數年兜兜轉轉一無所成的香港,但肯定會激發更高的投票率,也就是變相增強了當選議員的民意代表性,對這個沒有民意基礎的特區政府沒有好處。

更致命的是,建制派議員的得票不代表選民對特區政府工作的肯定。相反,民意基礎擴濶,只會令前者日後在各項政策法案上更能脅迫後者,討價還價,要求作出各種各樣的政治回饋或妥協,有如預算案政府最終要讓步直接派錢。我深信,日後這樣的亂局只會更熾!無它,因爲一個由如此龐大民意基礎產生的議席,必被人們賦予更高的期望,建制派議員亦要滿足人民要其為他們出頭的訴求。香港議會的文化,只會變得更爲民粹。

同時,在全港單一選區的安排下,必然有利於具有全局號召力、能整合全港民意的大型政黨和政治明星,而無利於扎根於地區工作的區域性中小政團。那不是進一步催生政黨政治又是什麽?而這個不正正是當局不願看到的嗎?

民主派因其基本教義而反對功能組別,但卻只看到超級區議會的技術性定義,看不到背後的大義。至於政府察納雅言,以全港劃一選區取代過去五個選區的作法,真令人懷疑林瑞麟局長是否民主政治的終極無間道。

喬曉陽說先實行行政長官普選,有利於維護行政主導,反而是看到了在港式三權分立下問題的關鍵。只是他說的也許只是整個立法機關的普選與否,而忽視了個別議席。可以肯定的是,2012年以後香港政府在泛民和建制派超級區議會代表的雙重夾擊之下,必然成爲跛腳鴨政府!

爲了讓功能組別這一鼓吹社會利益分化的畸形設計得以長期延續,已令香港的發展付出沉重代價。當局現在為了保留功能組別,換取民主黨的支持,而在政改方案中搞出超級區議會方案這另一怪胎,殊不知卻可能對自己的威信構成更大挑戰,這也許就是歷史的反諷。

《十四年亂象回顧系列》 • 之五