《施政失敗源於體制失敗》

故事一則：有人在餐廳點了一個湯，侍應把湯端上來後他卻一直說這湯不能喝，於是侍應把湯換了又換，最後客人告訴他：「你搞錯了，不是湯有問題，是沒有湯匙！」

- 引自李怡《一分鐘閱讀》

　　每逢臨近特首換屆，香港社會上下便會掀起一股「猜領袖」的熱潮。在所有舉行選舉的地區，香港特首候選人算是最謙虛，往往要各方勸進才勉為其難出戰，以致當選後大家也不一定清楚其政見。記得七年前很多港人曾寄厚望於曾蔭權，曾氏在歷練、性格和背景上與前任董建華差別頗大，可是執政多年後，政府的威信跟董氏相差有幾？

某程度上，當今社會人心渙散，政府得過且過，官員士氣低落，管治水平尤劣於2003年政局動盪之時。董、曾兩人雖然同樣民望低迷，但董氏起碼有企圖去改變香港積重難返的毛病（譬如高樓價，亦是其致命傷），雖然能力不足，復不得天時而失敗告終，但他是因為觸動了太多人的既得利益，民望是賠在改革上。曾氏既有前車之鑑，復因長期官僚系統的因循習性，對眾多問題視而不見，反正不在任內出問題就算過關，樓價造成的泡沫經濟，便由接班人來處理好了。

　　然而，即便曾氏的政策是這樣規行距步，他的管治還是舉步維艱。即使很微小的議題（如美孚新邨的換地爭議），或本應皆大歡喜的舉措（如派發六千元現金），都足以引起社會的一番爭吵折騰。這還是在目前經濟雖有泡沫但相對暢旺的情況下出現，一旦香港面臨泡沫爆破或經濟下滑，情況將更堪憂。

　　以此觀之，便知特區施政之艱難，絕非單單在於領導人能力之別，也非改革或因循的路線之辨。正如信報林行止先生最近在專欄(7月13日)中指出：「不論董建華或曾蔭權，他們在行政長官任內都力疾從公，不可謂不努力工作」。果如是，則為何兩人支持度總是不斷下滑？

　　論者往往從個別政策或事件評論，指出政府在某某事情上如何失當，這固然有一定道理；只是兩屆政府至今，威信蕩然，難道他們所做之事，真的沒有一件值得稱許？

所謂「一法立而一弊生」，我從未看過一個政策或行政措施會獲得所有人的掌聲。神聖如改善環境也會有人反對。無它，因為所有政策都會令某些人受惠（不單指物質利益上，也可指情感或意識型態上：比如二十三條立法）、某些人受損，又或者認為受惠不夠（這種人在香港可真不少）。正如美國憲法之父麥迪遜所言，任何時候公民社會裏的成員，總會因這些共同情感或利益的驅動而走在一起，成為黨派及各式各樣的利益集團，反對其它公民的權益或社會的整體利益。

　　政府的政策既然每次都會冒犯某些公民的權益，久而久之它的支持基礎便會削弱，這是何故民望再高的領袖（如奧巴馬）日子一久，民望必然下滑的原因之一。或問：那受惠於政策的呢？可惜的是，人類的本性是如此的忘恩記恨，以致我們對仇恨與恩惠的反應是有天壤之別。我在政府的觀察是，人們的既有利益只要受到挑戰，甚或要他們承受小小的不便（譬如停車熄匙），便會激起強烈的不滿甚或敵意。相反，大部分人即使因公共福祉的改善而得益，卻絕不會因此而為你搖旗吶喊、鳴鑼開道。在中國人明哲保身的文化裏，人們即便從公共政策中得到巨大的利益，也不會共開為政府說項護航。董建華的八萬五政策何嘗不有利於廣大的無殼蝸牛？但有否因此而贏得掌聲？相反，人類的妒忌心是如此強烈，有時只是看到別人獲益，也會挑起我們內心的不安。預算案六千元的處置為何總是令人不滿，正在於此。

　　香港的評論每每把政府施政的阻力歸咎於在立法會內缺乏鐵票，然而以上植根於人性的深層底因，才是癥結。

　　無論如何，由於執政的支持基礎持續削弱，政府威權日去，支持者少，反對者眾，便得在每項政策議題上作出更大讓步，對象或個別黨派、或利益集團、或壓力團體、或傳播媒界，不一而足。由是在普羅大眾尤其是弱勢社群眼中，其執政進一步被認為軟弱不公，進一步打擊其公信力，形成惡性循環，乃有我前文所說的「餓狼圍攻」的現象。

　　這種情況下，牽涉面愈廣、回報期愈長的政策，因為觸動公民的利益和情感愈多愈深，引起的反對便愈強烈。即便這些政策有多大的好處或迫切性，最終也只能束之高閣，或永遠處於「研究」和「再深入研究」的階段（讀者諸君只需翻查過去十年政府對電子道路收費的回應口徑，便知一二）。拖拖拉拉令香港眾多改革一誤再誤，如人口政策、聯滙、產業結構、空氣質素指標、競爭法、退休保障，以至機場第三跑道等硬體建設等等。如此施政效率，如何能適應急遽多變的國際形勢，符合國際都會的複雜要求？

我這樣說，似乎對人性和社會看得相當悲觀，甚至有人會認為，執政者的支持度下滑，不是舉世政府的通病嗎？即使今天找來一個「比較高認受性」的領袖，五年後又不是一樣？

這種看法是混淆了「支持度」和「認受性」兩個概念。政治領袖的個人支持度，的確隨著個別政策及事件的處理而無時無刻不在變化；但認受性卻是指產生政治領袖的制度是否得到公民的普遍認同，他的權力來源是否合法合理、公平公正。用中國人的話，就是「名正言順」。

奧巴馬執政三年，民望的確是一再下滑；但這不代表他的政府沒有認受性，因為絕大多數美國人是接受並認同產生奧巴馬政府的那一套制度。一個政治制度的認受性愈強，其產生的政府及領袖便有愈強的政治能量，抵禦因為利益對立、政策失效、能力不足等等因素對支持度造成的損耗；政治能量愈強, 推行政策的阻力也愈小。

制度和認受性並非西方的專利，中國古代皇權時代已有自己的一套權力繼承制度，符合制度而登大位者才具備認受性。唐代李世民個人能力和民望無人質疑， 但因為透過發動玄武門政變而上臺，認受性始終受到史家非議，便是這個緣故。 李世民尚且如此，更何況古今中外其他能力不如（佔大多數）的領袖？所以我們需要一套公平公正為大多數人接受、並合乎邏輯常理的機制，來補足個人缺失， 並且制約個人濫權徇私等傾向。

回顧香港的政治領袖，自行政長官以至其「內閣」不論個人或政綱（如有的話）均無充分、清晰的經全體或至少大部分公民授權，這是香港政府的政治「原罪」。不但如此，特區的政治體制無利於形成社會共識，在廣泛的政經民生議題上，讓各團體作出互相理解和妥協，在廣泛政策議題上產生持久的執政基礎；反而突出界別利益之間的矛盾，令個別集團和黨派利益淩駕於整體之上，侵害其他市民的利益，這個我會在日後數篇加以解釋。

總而言之，董、曾兩位先生的失敗，與其說是個人的失敗，不如說是體制的失敗。明乎此，我們才不會像故事中的侍應一樣，一味把湯換掉，而忽略了真正的問題。

十四年亂象回顧系列．之二（原載七月十五日《信報》，逢周五刊登）