— 漢彌爾頓（美國首任財長）論獨立司法制度
前文提到立法會對行政機關的制約體現了三權分立的精神。讀者諸君也許奇怪我為何袒護立法機關而忽略行政部門？行政權力不振，又如何解決管治能力低下等問題？事實上，凡在政府工作過的人，對此怎會無切身感受！香港議會文化深失人望，個別議員的無理取鬧，我亦曾親身經歷。金融海嘯後，我在電視上看到美國國會議員對財金官員的責難乃至呵斥，尚不及香港官員（注意：絕不限於高官及問責官員）所受人格侮辱之一二；至於派遣政務官看守議會廁所以保法案通過的舉措，更是可笑復可悲的做法，日後必成為憲政史家側寫香港政制缺陷的軼聞！然而，這些都罪不在個別議員，而在於制度本身的荒謬。
行政主導之所以變成誰也主導不了誰的局面，問題不在於三權分立的原則，而在於香港的具體施行。首先，但凡實施總統制的國家（如美、法等），總統的管治威信很大程度來自全國民意授權（立法機關議員只能代表個別選區，無法代表全體公民意志）。可是香港行政機關的民意基礎，卻是三權中最薄弱者。行政長官的民主成分和分區直選議員相比已是難以匹敵，其提名主要官員的民意基礎，甚至比不上終審法官！後者雖以專業才能為本，任命畢竟仍須立法會同意。
我對行政主導的理解是行政機關在政策醞釀、提案和修訂各階段起主導角色。然而目前不少官員即使不明白何謂政治認受性，在行為上卻一早表現了「自我審查」，有些政策毋須經議會表決亦早因具爭議性而不見天日。上星期立法會討論規管停車熄匙，議員砲轟官員的立法建議豁免太多軟弱無力，可是立法造成民意反彈公民抗命（堵塞道路癱瘓交通）時，議員們又會否和官員們同舟共濟？
目前，立法會在憲政上能有效行使的只有否決機制，而無法如英、美議會主動提出法案，積極參與政策制訂，自然亦無須為政策失敗或延宕負責。論者批評立法會議員只懂批評胡鬧，無具體政策方案，我的確遇過個別議員對各方叫好的政策草案橫加阻攔，對無關宏旨的細節過分執着，卻無通盤籌劃及可行的替代方案。我無意責怪他們，因為基本法要設立的本身就是一個永遠無法執政而要充當反對派的議會！議員既不能出任高級官員，泛民主派又和中央政府關係惡劣，根本無緣執政，心理上早已自我定性為永遠之反對派。如此一來自然無法要求他們從執政者的角度思考政策，在言行上作出調整，從現實出發。因為現實的政策制訂過程永遠是「順得哥情失嫂意」，絕對沒有免費午餐。
簡而言之，政府因無民意基礎所以有權而無勢，議會則是有勢而無權（執政），以致造成當今無人能主導政策的僵局。
這種僵局已擴散至行政司法關係。目前有些人批評民眾濫用司法程序，阻礙施政。其實法院行使司法覆核權（當中包括終審法院對基本法的局部解釋權），本來就是三權分立下對行政機關作出的制衡。某些商界或建制派人士可能認為，頻繁的司法覆核阻礙香港發展，然而他們有否想到，正是獨立的司法精神，保護了他們的私有財產免受政府侵權？如果這種精神喪失或受到動搖，日後政府和財團之間若興訴訟，又如何能保證後者的商業利益受到合法保護？法院如判財團勝訴，又是否算是打擊政府威信？
確保自身的政策措施合法，本來便是行政機關的責任，和政策的有效性同樣重要（不論政策涉及的是居港權還是「分娩權」）。我在政府的觀察是，官員最怕的有三類人，法官（以及律師）便是其中之一。殖民地英式遺風，公務員在行事前每每會先徵詢律政署的意見，不論是擬訂新政策還是執行現有法律；這是香港政府審慎行政，不致如某些極權政府橫行無忌而終至車毀人亡的根本原因，是香港賴以成功的寶貴資產，不可不察。
再説，民眾行使基本法賦予的司法權，是其基本權利，何錯之有？若要說動機不良，則請問法院每日處理之卷宗，有幾起是純粹為了公益，而非出於私利之爭？！我們固然不可能同意法院之每一裁決，只是既然有一套制度，便得遵守遊戲規則，不能輸打贏要。硬要說是「玩嘢」，則政治遊戲從來都有「玩嘢」成分，只是有些人玩得高明一點。
我們要認真檢討的，是司法覆核權被濫用的根本原因。前終院首席大法官李國能曾表明，不希望法院日益成為解決政治紛爭的手段。可是香港市民普遍認為自己無力改變政府，而立法會的投票機制亦無法真正反映民意，司法機關遂成為民意唯一能直接有效影響政策之渠道，復為最便宜之一途（拜法援所賜）。順帶一提，另一有效直接渠道為上街，但群眾組織力和動員力要求高，政府亦不一定賣賬，反之司法判決因和法治精神綑綁掛鈎，行政機關莫敢不從！反過來說，如果有一天理性務實的香港人放棄他們一向敬畏的法院，轉而訴諸更多社會成本更高昂的街頭抗爭，則香港前途，亦可休矣！
總而言之，行政弱勢源於制度設計，而非立法或司法機關阻撓施政，不能倒果爲因。香港政制的核心問題，是既要發展一套貌似西方的制度，卻又不願認真研究制度背後的核心價值；既要保留英國留下的司法獨立和議會監督，卻不能真正接受西方的民主民權精神；既要抄襲別人的遊戲規則，又不能接受遊戲結果。以至港式三權分立變成徒具虛文，矛盾百出。老實說，香港民主化的經驗，還走不出百年中國現代化東拼西湊、形具而神乏的格局。
所以有變相公投，就是源於公民既被賦與有限度之投票權，卻無法真正組織政府的沮喪。目前，特區政府正全力堵塞這種矛盾制度造成的「漏洞」。然而漏洞又豈止一處？在政改新方案後的立法會選舉當中，早已埋下威力更大的政治炸彈，特區諸公卻猶在夢中。所謂何事，下回分析。
《十四年亂象回顧系列》 • 之四
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ML
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