Quotation of the Day

31 July, 2011

《誰也主導不了誰的「行政主導」》(下)——港式三權分立下行政弱勢之必然(原載7月29日信報)

「思慮週到的人,都應重視那些…強化﹝獨立﹞司法精神的因素;因為今天誰人儘管因不公義而獲益,他也沒有把握明天自己不會成為這種不公義的犠牲者。」

— 漢彌爾頓(美國首任財長)論獨立司法制度


前文提到立法會對行政機關的制約體現了三權分立的精神。讀者諸君也許奇怪我為何袒護立法機關而忽略行政部門?行政權力不振,又如何解決管治能力低下等問題?事實上,凡在政府工作過的人,對此怎會無切身感受!香港議會文化深失人望,個別議員的無理取鬧,我亦曾親身經歷。金融海嘯後,我在電視上看到美國國會議員對財金官員的責難乃至呵斥,尚不及香港官員(注意:絕不限於高官及問責官員)所受人格侮辱之一二;至於派遣政務官看守議會廁所以保法案通過的舉措,更是可笑復可悲的做法,日後必成為憲政史家側寫香港政制缺陷的軼聞!然而,這些都罪不在個別議員,而在於制度本身的荒謬。


行政主導之所以變成誰也主導不了誰的局面,問題不在於三權分立的原則,而在於香港的具體施行。首先,但凡實施總統制的國家(如美、法等),總統的管治威信很大程度來自全國民意授權(立法機關議員只能代表個別選區,無法代表全體公民意志)。可是香港行政機關的民意基礎,卻是三權中最薄弱者。行政長官的民主成分和分區直選議員相比已是難以匹敵,其提名主要官員的民意基礎,甚至比不上終審法官!後者雖以專業才能為本,任命畢竟仍須立法會同意。

我對行政主導的理解是行政機關在政策醞釀、提案和修訂各階段起主導角色。然而目前不少官員即使不明白何謂政治認受性,在行為上卻一早表現了「自我審查」,有些政策毋須經議會表決亦早因具爭議性而不見天日。上星期立法會討論規管停車熄匙,議員砲轟官員的立法建議豁免太多軟弱無力,可是立法造成民意反彈公民抗命(堵塞道路癱瘓交通)時,議員們又會否和官員們同舟共濟?

目前,立法會在憲政上能有效行使的只有否決機制,而無法如英、美議會主動提出法案,積極參與政策制訂,自然亦無須為政策失敗或延宕負責。論者批評立法會議員只懂批評胡鬧,無具體政策方案,我的確遇過個別議員對各方叫好的政策草案橫加阻攔,對無關宏旨的細節過分執着,卻無通盤籌劃及可行的替代方案。我無意責怪他們,因為基本法要設立的本身就是一個永遠無法執政而要充當反對派的議會!議員既不能出任高級官員,泛民主派又和中央政府關係惡劣,根本無緣執政,心理上早已自我定性為永遠之反對派。如此一來自然無法要求他們從執政者的角度思考政策,在言行上作出調整,從現實出發。因為現實的政策制訂過程永遠是「順得哥情失嫂意」,絕對沒有免費午餐。

簡而言之,政府因無民意基礎所以有權而無勢,議會則是有勢而無權(執政),以致造成當今無人能主導政策的僵局。

這種僵局已擴散至行政司法關係。目前有些人批評民眾濫用司法程序,阻礙施政。其實法院行使司法覆核權(當中包括終審法院對基本法的局部解釋權),本來就是三權分立下對行政機關作出的制衡。某些商界或建制派人士可能認為,頻繁的司法覆核阻礙香港發展,然而他們有否想到,正是獨立的司法精神,保護了他們的私有財產免受政府侵權?如果這種精神喪失或受到動搖,日後政府和財團之間若興訴訟,又如何能保證後者的商業利益受到合法保護?法院如判財團勝訴,又是否算是打擊政府威信?

確保自身的政策措施合法,本來便是行政機關的責任,和政策的有效性同樣重要(不論政策涉及的是居港權還是「分娩權」)。我在政府的觀察是,官員最怕的有三類人,法官(以及律師)便是其中之一。殖民地英式遺風,公務員在行事前每每會先徵詢律政署的意見,不論是擬訂新政策還是執行現有法律;這是香港政府審慎行政,不致如某些極權政府橫行無忌而終至車毀人亡的根本原因,是香港賴以成功的寶貴資產,不可不察。

再説,民眾行使基本法賦予的司法權,是其基本權利,何錯之有?若要說動機不良,則請問法院每日處理之卷宗,有幾起是純粹為了公益,而非出於私利之爭?!我們固然不可能同意法院之每一裁決,只是既然有一套制度,便得遵守遊戲規則,不能輸打贏要。硬要說是「玩嘢」,則政治遊戲從來都有「玩嘢」成分,只是有些人玩得高明一點。

我們要認真檢討的,是司法覆核權被濫用的根本原因。前終院首席大法官李國能曾表明,不希望法院日益成為解決政治紛爭的手段。可是香港市民普遍認為自己無力改變政府,而立法會的投票機制亦無法真正反映民意,司法機關遂成為民意唯一能直接有效影響政策之渠道,復為最便宜之一途(拜法援所賜)。順帶一提,另一有效直接渠道為上街,但群眾組織力和動員力要求高,政府亦不一定賣賬,反之司法判決因和法治精神綑綁掛鈎,行政機關莫敢不從!反過來說,如果有一天理性務實的香港人放棄他們一向敬畏的法院,轉而訴諸更多社會成本更高昂的街頭抗爭,則香港前途,亦可休矣!
  
總而言之,行政弱勢源於制度設計,而非立法或司法機關阻撓施政,不能倒果爲因。香港政制的核心問題,是既要發展一套貌似西方的制度,卻又不願認真研究制度背後的核心價值;既要保留英國留下的司法獨立和議會監督,卻不能真正接受西方的民主民權精神;既要抄襲別人的遊戲規則,又不能接受遊戲結果。以至港式三權分立變成徒具虛文,矛盾百出。老實說,香港民主化的經驗,還走不出百年中國現代化東拼西湊、形具而神乏的格局。

所以有變相公投,就是源於公民既被賦與有限度之投票權,卻無法真正組織政府的沮喪。目前,特區政府正全力堵塞這種矛盾制度造成的「漏洞」。然而漏洞又豈止一處?在政改新方案後的立法會選舉當中,早已埋下威力更大的政治炸彈,特區諸公卻猶在夢中。所謂何事,下回分析。


《十四年亂象回顧系列》 • 之四

30 July, 2011

Beyond train safety (from EJ Insight)

Jul 28, 2011 08:30


Beyond train safety
By L K Shiu

The tragic train collision near Wenzhou last weekend not only shatters people’s confidence in the high-speed rail network, but also serves as a warning signal for China’s high-speed growth model.

While the incident is still to be investigated, it reveals much deeper problems inherent in China’s philosophy of development. Left unattended, they could be replicated elsewhere in other sectors or the economy at large. By then, it wouldn’t just be the rail stocks taking the hit. The whole Chinese model could get derailed.

It is widely believed that the technology for the “Harmonious” bullet trains came from Japan’s Kawasaki Heavy Industries Ltd. But the Japanese Shinkansen took nearly half a century to reach the speed of 300 km/h. Their Chinese counterparts spent less than a decade to take it to 350 km/h.

Some management gurus might call this “latecomer advantage”. China is simply able to copy from and thus surpass its “role model”. We see the same logic writ large for the whole economy, in pursuing nearly double-digit growth at all costs, to the detriment of equality, stability and civil liberty.

The paranoiac craving for more speed in rail development was much the product of the personal ambition of Liu Zhijun, former chief of the rail ministry. Although there had been safety concerns raised by experts or even ordinary citizens on the internet during the construction of high-speed rails, they were swept aside or glossed over.

By the same token, the national target for GDP growth is ordained by top leadership. To be fair, things are a lot more open and scientific than in Mao’s days. Experts and think-tanks are involved in the policy process just like in the United States. Academics from the national Academy of Social Sciences, for instance, are invited regularly to discussion groups by government bureaus and departments for views. However, the basic values of the development model and policy tenets go unchallenged.

The fundamental political goals are beyond questioning and are considered sacrosanct. Any other voices, either within or outside the system, will easily be taken not as second opinion but disloyalty. Such approach purges valuable alternative views, and also stifles talent.

It is not difficult to see the systemic defects in this way of formulating policy. The lack of checks and balances means that if things go right, you get tremendous success and fast return. But if things go wrong, the results are catastrophic. No wonder some critics have compared the totem worship of high-speed rail to the Great Leap Forward preceding the Cultural Revolution. Those were the days when Mao Zedong ordered the extermination of sparrows as threats to farm produce. The blatant disregard of basic science (for sparrows feed not only on crops but also on pests) brought about three years of famine, killing hundreds of thousands of people.

The lack of checks and balances is a widespread systemic problem, the effects of which go beyond high-speed rails. It is arguably ingrained in China’s millennium-old mandarin culture. This is also why I wrote recently that dishonesty is the greatest peril to China’s future growth. A friend of mine asked, “isn’t this all the same in the West, as we saw it in Enron and the sub-prime fiasco?” True, but the absence of effective checks and balances means the system would be too slow to reveal and remedy the problems.

Perhaps more alarming of this train tragedy was the haste taken by the authorities to resume traffic right after the crash, even at the expense of investigation and most important of all, saving lives. In the airline industry, similar accidents of such magnitude of unclear reasons will probably call for a halt to the operation of a whole line of aircrafts.

U.S. carrier Southwest Airlines, for instance, grounded 79 of its Boeing 737 fleet for inspections in April after a hole ripped open over the roof of a plane. The China train crash is by any measure far more calamitous and there are other ominous signs since the operation of the Beijing-Shanghai high-speed link. If we do not even know for sure the precise cause of the accident, is it not a little bizarre to keep going as if nothing had happened?

Likewise, how many times have we seen those mine accidents, food poisoning, corruption and fraud cases of all kinds repeating one after another, but soon forgotten as mere hiccups to this unrelenting journey to make China the predestinated superpower of this century?

The lesson is clear: a system without proper checks and balances is as dangerous as a train without brakes.

L K Shiu is a part-time lecturer at Chinese University and a public affairs consultant. He worked as an administrative officer in the Hong Kong Government.

-- Contact the writer at utopia1848@gmail.com

RC

29 July, 2011

答讀者問

謝謝各位朋友的鼓勵與支持,為方便回應,我把諸位的問題整理如下:

(1)網載日期
答:為尊重信報,blog之文章會有一兩天delay。在海外的朋友也可登入信報網站(如有subscribe的話)。另外,報紙版的分段和標題跟blog會有出入,也許你會覺得報紙較易看。好像我這種old-fashioned的人會買報紙看噢。

(2)朋友C君提到三權分立中央未必不知,其確立不似偶然。
答:很有見地,我也在想這問題,暫不想草率定論。

(3)朋友T君問會否談談解決目前困境的way forward?
答:Perhaps beyond my ability; but if I cannot offer solution, will at least discuss some of the non-solutions.

24 July, 2011

誰也主導不了誰的「行政主導」(上)(原載7月22日信報)

「防止各種權力逐漸地集中在同一部門手中的最大保障,是使管理各個部門的人員,具有抵抗其他部門侵犯的合法手段與個人動機……我們必須用野心來對抗野心。」

——詹姆士.麥迪遜

上文提到政府施政中遇到的支持與反對並不對稱,因此執政基礎不能單純建立在飄忽的支持度上,而應注意制度的認受性和合理性。或問,香港目前的政治制度到底是什?答案是:名為行政主導,實為三權分立。

1987 年4 月,鄧小平在接見《基本法》草委時明言: 「香港的制度……不能照搬西方的一套…… 比如搞三權分立, 搞英美的議會制度」。《基本法》制定後落實至今,官方也一直強調,香港政制的特點,是「行政主導」。

在這種主流論述下,兩任行政長官上台之初,分別強調自己是「強勢領導」、「強政勵治」;一般市民的期望也是特區首長會繼承港英總督的強勢,這是很多人心中對「順利過渡」的理解。即使很多反對派也對此深信不疑,特區成立初期,政府便常被批評行政霸道。這幾年愈來愈多人擔心政府管治威信江河日下,只是有時候擔心的、和直接間接在動搖政府威信的,往往又是同一批人!

《基本法》並無「行政主導」這實在是香港的不幸。說香港的制度是令人互相消磨,相信沒人反對。正如一位朋友說:很難想像一個令所有人都不快樂的制度。數年前我還在政府供職時,同事間便因此而士氣低落,今天的情況,肯定是有過之而無不及。

姑且勿論西方民主是否就如鄧公所言,等如三權分立(事實上單是英美的制度,本身也有很大差異),吊詭的現實是,《基本法》內並無明言「行政主導」原則為何,甚至根本沒有出現這四個字,反而卻在很多方面,體現了西方三權分立的典型特性。細心分析,香港政府的行政弱勢,根本就是先天注定。

三權分立的特性,首先是行政和立法機關兩大部門的權力來源不同。不論日後選舉辦法如何革新,議會的組成如何改變,行政長官和立法會的權力來源都不會相同。即使日後兩者均落實普選,彼此選區及選民基礎亦不會相同。

更重要的是雙方任期不同:前者五年,後者四年;也就是說歷時二十年才有一屆選舉同期舉行。不要小看這分別,按民主原則,選舉乃民意授權的具體表現,最近期選舉產生的民意代表,必更能反映當前民心所向;特首及立法會選期相差,最長可達四年,影響便很大。

譬如2012 年特首和立法會同時換屆,所代表者,均為2012 年之民意(假設兩者都是普選產生)。至2016 年,政策政情都必然大為改變,屆時第四任特首尚餘一年即任滿,即使曾經高票當選也已是日薄西山;正如前文分析,其支持度將如很多美國總統第二任的最後一年,消耗得七七八八。反觀新上場的第六屆立法會議員(任期由2016 至2020 年),其勢卻如日中天,銳不可當。

須認清「三權分立」本質

如果此前民意因重大爭議性政策法案(如二十三條者)而出現逆轉,則兩者認受性將有更大差距。在此形勢下,特首不論個人領導力如何,對政策政局之主導力必大打折扣!這情況和美國總統任內施政往往受國會選舉影響類似,因為美制的總統和參眾兩院的任期,均不相同。

其次,行政、立法和司法權力和中央政府的關係,也不盡相同。《基本法》規定,行政長官和政府主要官員均須由中央政府任免,立法會議員則無此規定,司法機關除終審法院法官和高院首席法官的任免,須向全國人大常委備案外,亦毋須正式經過中央。

這種安排,固然是在行使中央主權和保持高度自治之間所作的巧妙平衡,反映中央政府最關心的,是行政權操在何人手中。然而,這樣卻令行政、立法、司法三權和中央政府間的關係,產生了明顯的「親疏有別」(容我借用曾氏的名言)。

不論是政治或商業機構,任何崗位的任免權——即使只是一種手續形式——必然影響到職位持有人的問責對象。即使日後行政長官的選民基礎得到擴闊,仍難免令人覺得,其問責對象並非完全是香港人。長期以來,香港人對中央政府,以至中國存在一些很複雜、微妙的心理狀態,很難三言兩語道明。

不過,行政、立法、司法三大部門在問責對象上的差異,令香港人內心對它們在自主性及認受性方面產生不同觀感,是不能否認的。當中尤以司法部門在意識形態、歷史及個別成員背景上,與中國存在最大鴻溝,自主性最強,它在香港市民心目中素來享有最高的信賴和威望,豈是偶然?

三權分立的本質,是三大部門權力的互相制衡。社會上不時有人希望行政、立法、司法三部門減少衝突,甚至加強合作、增進和諧;建言雖然立意良好,卻是對三權分立的最大誤解。三大權力的民意基礎和代表利益各異,任免和問責對象又不相同,加上人類對權力的慾望,以及港式資本主義奉為圭臬的「利益最大化」原則,在在使這類良好意願變得不可能。其實,透過權力之間互相制衡以防止專權腐敗,正正是三權分立的本意。美國憲法之父麥迪遜「用野心來對抗野心」一語,便是對這原則的最佳概括。

以行政立法關係為例,坊間輿論每每嘆息兩者經常爭拗,然而,立法會議員及行政官員既均有從政的野心及權力慾(不一定盡是壞事),而《基本法》又賦予立法會抵抗行政侵權的有效合法手段,這又何怪之有?所謂有效合法手段,包括財政審批權、彈劾權、透過否決迫使特首辭職的權力等等,當中最重要的是財政審批權。

行政立法關係緊張屬正常

特首在《基本法》的設計下繼承了殖民地總督的龐大權力,政府官員也有不少地方可以盡用制度下的酌情權,但總的來說,所有開支均需得到立法機關批准。而由於幾乎所有政策必然涉及開支,這就等於讓立法會在左右政局上有了最強力的武器,也是加諸於「行政主導」的緊箍咒。

這威力在申辦亞運及預算案派錢兩役中已是表露無遺,也是為何政府在制訂政策時,會盡量在合法的情況下繞過立法會財務委員會。我認為立法會議員其實還未盡用這撒手,否則今天之行政弱勢,將更不堪設想。

我們必須明白,現代議會設立的原意,本就是為了監督行政當局,防止其武斷專橫。何況香港的設計更接近美式,並非英國那種由議會最大黨派自動組成政府,令雙方自然地更好「合作」。

所以香港目前這種行政立法關係的矛盾緊張,實在不值得大驚小怪,因為這是憲法賦予立法會的天職,理所當然。最近美國(華)府(國)會在提高國債上限一事上造成的危機,便是三權分立下行政立法關係的一個好例子。

總統和議會的權利來源、任期和職能都各不相干,才會發生這種事。美國國會即使否決「提債」,總統也毋須下台;換作是英制是不能想像,因為如此重大政策遭到否決,已可觸發政府信任危機,首相倒台。

十四年亂象回顧系列.之三(上篇)(本欄逢周五刊登)

作者為中文大學公共政策碩士課程兼任講師,曾任特區政府政務主任,現從事

公共事務諮詢服務邵力競

17 July, 2011

《施政失敗源於體制失敗》

故事一則:有人在餐廳點了一個湯,侍應把湯端上來後他卻一直說這湯不能喝,於是侍應把湯換了又換,最後客人告訴他:「你搞錯了,不是湯有問題,是沒有湯匙!」

- 引自李怡《一分鐘閱讀》


  每逢臨近特首換屆,香港社會上下便會掀起一股「猜領袖」的熱潮。在所有舉行選舉的地區,香港特首候選人算是最謙虛,往往要各方勸進才勉為其難出戰,以致當選後大家也不一定清楚其政見。記得七年前很多港人曾寄厚望於曾蔭權,曾氏在歷練、性格和背景上與前任董建華差別頗大,可是執政多年後,政府的威信跟董氏相差有幾?

某程度上,當今社會人心渙散,政府得過且過,官員士氣低落,管治水平尤劣於2003年政局動盪之時。董、曾兩人雖然同樣民望低迷,但董氏起碼有企圖去改變香港積重難返的毛病(譬如高樓價,亦是其致命傷),雖然能力不足,復不得天時而失敗告終,但他是因為觸動了太多人的既得利益,民望是賠在改革上。曾氏既有前車之鑑,復因長期官僚系統的因循習性,對眾多問題視而不見,反正不在任內出問題就算過關,樓價造成的泡沫經濟,便由接班人來處理好了。

  然而,即便曾氏的政策是這樣規行距步,他的管治還是舉步維艱。即使很微小的議題(如美孚新邨的換地爭議),或本應皆大歡喜的舉措(如派發六千元現金),都足以引起社會的一番爭吵折騰。這還是在目前經濟雖有泡沫但相對暢旺的情況下出現,一旦香港面臨泡沫爆破或經濟下滑,情況將更堪憂。

  以此觀之,便知特區施政之艱難,絕非單單在於領導人能力之別,也非改革或因循的路線之辨。正如信報林行止先生最近在專欄(7月13日)中指出:「不論董建華或曾蔭權,他們在行政長官任內都力疾從公,不可謂不努力工作」。果如是,則為何兩人支持度總是不斷下滑?

  論者往往從個別政策或事件評論,指出政府在某某事情上如何失當,這固然有一定道理;只是兩屆政府至今,威信蕩然,難道他們所做之事,真的沒有一件值得稱許?

所謂「一法立而一弊生」,我從未看過一個政策或行政措施會獲得所有人的掌聲。神聖如改善環境也會有人反對。無它,因為所有政策都會令某些人受惠(不單指物質利益上,也可指情感或意識型態上:比如二十三條立法)、某些人受損,又或者認為受惠不夠(這種人在香港可真不少)。正如美國憲法之父麥迪遜所言,任何時候公民社會裏的成員,總會因這些共同情感或利益的驅動而走在一起,成為黨派及各式各樣的利益集團,反對其它公民的權益或社會的整體利益。

  政府的政策既然每次都會冒犯某些公民的權益,久而久之它的支持基礎便會削弱,這是何故民望再高的領袖(如奧巴馬)日子一久,民望必然下滑的原因之一。或問:那受惠於政策的呢?可惜的是,人類的本性是如此的忘恩記恨,以致我們對仇恨與恩惠的反應是有天壤之別。我在政府的觀察是,人們的既有利益只要受到挑戰,甚或要他們承受小小的不便(譬如停車熄匙),便會激起強烈的不滿甚或敵意。相反,大部分人即使因公共福祉的改善而得益,卻絕不會因此而為你搖旗吶喊、鳴鑼開道。在中國人明哲保身的文化裏,人們即便從公共政策中得到巨大的利益,也不會共開為政府說項護航。董建華的八萬五政策何嘗不有利於廣大的無殼蝸牛?但有否因此而贏得掌聲?相反,人類的妒忌心是如此強烈,有時只是看到別人獲益,也會挑起我們內心的不安。預算案六千元的處置為何總是令人不滿,正在於此。

  香港的評論每每把政府施政的阻力歸咎於在立法會內缺乏鐵票,然而以上植根於人性的深層底因,才是癥結。

  無論如何,由於執政的支持基礎持續削弱,政府威權日去,支持者少,反對者眾,便得在每項政策議題上作出更大讓步,對象或個別黨派、或利益集團、或壓力團體、或傳播媒界,不一而足。由是在普羅大眾尤其是弱勢社群眼中,其執政進一步被認為軟弱不公,進一步打擊其公信力,形成惡性循環,乃有我前文所說的「餓狼圍攻」的現象。

  這種情況下,牽涉面愈廣、回報期愈長的政策,因為觸動公民的利益和情感愈多愈深,引起的反對便愈強烈。即便這些政策有多大的好處或迫切性,最終也只能束之高閣,或永遠處於「研究」和「再深入研究」的階段(讀者諸君只需翻查過去十年政府對電子道路收費的回應口徑,便知一二)。拖拖拉拉令香港眾多改革一誤再誤,如人口政策、聯滙、產業結構、空氣質素指標、競爭法、退休保障,以至機場第三跑道等硬體建設等等。如此施政效率,如何能適應急遽多變的國際形勢,符合國際都會的複雜要求?

我這樣說,似乎對人性和社會看得相當悲觀,甚至有人會認為,執政者的支持度下滑,不是舉世政府的通病嗎?即使今天找來一個「比較高認受性」的領袖,五年後又不是一樣?

這種看法是混淆了「支持度」和「認受性」兩個概念。政治領袖的個人支持度,的確隨著個別政策及事件的處理而無時無刻不在變化;但認受性卻是指產生政治領袖的制度是否得到公民的普遍認同,他的權力來源是否合法合理、公平公正。用中國人的話,就是「名正言順」。

奧巴馬執政三年,民望的確是一再下滑;但這不代表他的政府沒有認受性,因為絕大多數美國人是接受並認同產生奧巴馬政府的那一套制度。一個政治制度的認受性愈強,其產生的政府及領袖便有愈強的政治能量,抵禦因為利益對立、政策失效、能力不足等等因素對支持度造成的損耗;政治能量愈強, 推行政策的阻力也愈小。

制度和認受性並非西方的專利,中國古代皇權時代已有自己的一套權力繼承制度,符合制度而登大位者才具備認受性。唐代李世民個人能力和民望無人質疑, 但因為透過發動玄武門政變而上臺,認受性始終受到史家非議,便是這個緣故。 李世民尚且如此,更何況古今中外其他能力不如(佔大多數)的領袖?所以我們需要一套公平公正為大多數人接受、並合乎邏輯常理的機制,來補足個人缺失, 並且制約個人濫權徇私等傾向。

回顧香港的政治領袖,自行政長官以至其「內閣」不論個人或政綱(如有的話)均無充分、清晰的經全體或至少大部分公民授權,這是香港政府的政治「原罪」。不但如此,特區的政治體制無利於形成社會共識,在廣泛的政經民生議題上,讓各團體作出互相理解和妥協,在廣泛政策議題上產生持久的執政基礎;反而突出界別利益之間的矛盾,令個別集團和黨派利益淩駕於整體之上,侵害其他市民的利益,這個我會在日後數篇加以解釋。

總而言之,董、曾兩位先生的失敗,與其說是個人的失敗,不如說是體制的失敗。明乎此,我們才不會像故事中的侍應一樣,一味把湯換掉,而忽略了真正的問題。

十四年亂象回顧系列.之二(原載七月十五日《信報》,逢周五刊登)

09 July, 2011

十四年亂象回顧(原載七月八日《信報財經新聞》)

邵力競


教訓總是重複,直至領悟。
——西洋諺語

一場突如其來的遞補機制風暴,把本已風雨飄搖的特區政府更打得七零八落。然而,冰封三尺,非一日之寒,特區施政之困局、行政機關之弱勢,非自曾蔭權始,亦絕不會以曾蔭權終。

敢問香港回歸十四年,政策議而不決、決而不行、行而不果的例子,又豈限於區區僭建和最低工資?內地孕婦來港產子,政府見事之遲,何異於居港權案後的倉卒釋法?如果遞補機制是二十三條的翻版,葛輝事件又會否令人聯想到鍾庭耀事件?曾氏所謂「奮鬥至最後一分一秒」的誓言,與其前任「留下比離開更需要勇氣」這名言,又何其相似?

一眾官員言行不一

不論政府和建制派如何自吹自擂,特區十四年的現實是政不通、人不和。在此情形下,一眾局長高官紛紛勞累得病,又豈屬偶然?是他們的領導能力真的如此不濟?還是舊制度已沒法順應新時代的要求?變相公投反映了什麼體制上的缺陷?政改後的制度又有何「漏洞」,會成為反對派圍攻政府的機會?政府威信不彰,到底是因為太多的民主,還是太少的民主?

這一連串問題亟待解答,否則即使林局長下野、曾特首腳痛,反對派如何高呼「人民力量萬歲」也好,在一輪沸沸揚揚之後,香港仍將是原地踏步!

不過,在回答這些問題前,不妨先拋開個別政策事件的紛紛擾擾,對特區社會經濟民生的困局作一長距離、闊角度的分析,當可發現十四年來施政上的兩大深層次問題。我將其歸納為經濟哲學上的自相矛盾,以及城市定位上的進退失據。

先說經濟思想。本來特區政府繼承了前殖民政府的自由主義,強調積極不干預(positive non-intervention)、公平競爭(level playing field)、「不挑勝者、不救敗者」(pick no winner, save no loser)等等。然而,回歸以來的經濟危機,令社會上要求政府打救扶持的呼聲日高。在政治壓力下,政府的回應口徑仍是信誓旦旦,實質政策底線卻是一退再退。官員長期面對言行不一、精神分裂的痛苦,便只能修修補補,暗地「微調」,以致有什麽「市場主導、政府促進」等看似莫測高深、實際上不清不楚的口號。

思想上的空洞含糊,必然造成政策上的矛盾混亂,所以政府一方面對外國研究機構公布的經濟自由度排名耿耿於懷,一方面每年卻在《施政報告》中提出各種支柱或優勢產業的發展宏圖。但宏圖既缺深思熟慮,亦乏社會共識;香港的行政官員復無這方面的落實經驗和傳統,以致宏圖總是無疾而終。

兩任特首工作缺失

由於前殖民政府的那套自由經濟主義早已不能適應新形勢,而社會又未能建立一套獲廣泛認同的新發展哲學,以至不但造成一種思想真空,更讓人曲解甚至濫用自由之名,動輒以市場為辭,實質縱容既得利益壟斷,令往日相對重視公平的積極不干預淪為劣質的自由主義,民怨日深。

至於城市定位,董建華時代講的主要是兩點:一是要把香港打造成如倫敦、紐約的「亞洲首要國際都會」;二是把香港發展成服務內地經濟的城市。這裏頭其實既相輔又矛盾,理順而處理得當,則香港可繼續扮演她的獨特角色,否則,香港就兩面不是人。

可惜政府高層一直未能弄清問題,加上經濟思想混亂,以致香港的產業結構方向日益模糊。雖然董氏早於1998年便意識到香港「營商成本昂貴,經濟基礎過於狹窄」,但政策方向朝令夕改,官員疲於奔命。雖起用田長霖教授,動用一百億元搞創新科技,但目前除了不時吹噓有外資企業進駐的科學園,以及名不副實的數碼港外,一切似乎早已人亡政息。

如果董氏的大有為是不切實際,那麽曾蔭權的務實卻近於因循苟且。西九文化區明顯是地產商業先於文化藝術;近年重申的四大支柱產業(即金融、旅遊、貿易╱物流,以及專業服務),也不過是老調重彈。其實早於2006年,中央政府「十一五」規劃表示支持保持香港國際金融、貿易、航運業中心的地位,似已是為香港的城市發展方向一錘定音。

在此背景下,堂堂「國際都會」,這些年真有創新成果的,也許就只有紅酒貿易一項,甚至作為重要政策,大書特書。相信紐約、倫敦也未必如此。

香港歷經十四年兜兜轉轉,似乎最終還是走回1997年前的老路;可是今天我們面對的競爭,遠比回歸前的激烈。我們必須認清一個事實,即香港已不再獨執中西交流牛耳的地位。老路是否一定行的通?新路是否一定開不成?

這不是一兩項政策或一兩個政治人物領導能力的問題。比如說創新科技,如果真的認定此為長遠目標,我們急功近利的教育模式須否改變?香港不乏資金,可是除了房地產和金融外,即便傳統中小企業借貸也不容易,遑論創新科技?政府自身有否積極應用本地科研成果、提拔本地專才?還是在競標時一切以舶來品、洋和尚為是?凡此種種,是否需要從根本上改變(早已名存實亡的)「積極不干預」政策?既然可以動用近一百億元為亞運背書,政府何不認清方向,把資源集中到有長遠效益的節骨眼上?

中低階層難望前景

成功在乎一心,否則香港任何的創新行業,必如她一度引以為傲的工業一樣,在表面的不干預之下,最終難敵營商成本高昂的現實而銷聲匿迹,成為香港不適宜發展非金融地產行業的又一自我實現的期許!

當然,要改變這種困局,其前提是必須先有廣泛的社會共識,而這最終又回到文首所說的政治問題。我任職特區政府時便留意到這方面的困難,離職後眼見政府威信日去,港人無復往日自信,中低層和新一代都看不到前景;社會上黨派利益集團林立,公益心薄弱,論整體福祉則置若罔聞,稍涉私利則寸步不讓,幾近餓狼圍攻之勢。長此下去,香港別說要維持國際金融中心地位,即便作為一安居樂業城市亦堪虞!

我準備圍繞這方面,在日後數篇文章討論以下幾個問題:一、目前困局的體制性根源;二、港式三權分立下的行政主導;三、立法會進一步民主化的影響和特首在體制上的天敵;四、文官制度的優劣和問責制的先天失敗;五、諮詢政治的困局;六、建設強而有效政府的可行性。

區區不學,但希望透過這些討論,說明我們必須超越對個別議題及個人醜聞的過度關心,才能看到問題的癥結。讀者諸君中的才識之士,自能找到答案。如此則今年「七一」將不再只是升旗上街,而當更有深意。

十四年亂象回顧系列.之一(本欄自今周起,逢周五於《信報》刊登)

06 July, 2011

True peril to the 'China Bubble'

Jul 4, 2011 08:23

True peril to the 'China bubble'
By L K Shiu

What is the greatest peril to the Chinese economy? If you think it's inflation, think twice.

Premier Wen Jiabao was anxious to reassure western media during his London tour that China had both the determination and capability to keep inflation in check, or at least under 4 percent per annum. However, at the risk of joining the bandwagon of the "anti-China bubble", if there is one, I venture to say that I am less worried about inflation than another peril. And that is dishonesty, almost ubiquitous on a societal and systemic level.

Readers would no doubt be thinking of the credibility crisis concerning the books of many so-called civilian-run enterprises. The crisis, originated in the muddy waters surrounding the reported earnings of small mainland enterprises listed in the U.S., is now sweeping across the Pacific to hit even some of the big names at home. (Incidentally, "muddy waters" is not just the name of the leading short-seller in this crisis. It happens to be found in the Chinese idiom of "fishing in muddy waters", which means, precisely enough, profiting from a messy situation.)

But what's new about all this? After all, isn't it true that these inflated or dubious figures have been known to and tolerated by the market for long? I have pointed out earlier when discussing the "China premium" that a dollar on the Chinese accounting book cannot be taken as the same dollar on an American one, when we use them for stock valuation. In fact, long before the current crisis, there has been a list of such corporate scandals which might have just escaped investors' eyes.

To name but a few: in March this year, Deloitte Hong Kong resigned as the auditor for an advertising company, MediaExpress, for it could no longer "rely on the representations of management" (or in plain language, somebody is lying). In April, shares of Subaye, a Nasdaq-listed mainland cloud-computing company, plunged after PricewaterhouseCoopers resigned as its auditor. About the same time, Rino International and China Intelligent Lighting were respectively suspended from trading by the U.S. regulator and delisted from the New York Stock Exchange, for similar reasons.

As the time-honored cockroach theory goes, if you find one cockroach in the kitchen, it is unlikely to be the only one.

So instead of simply blaming the short-sellers and the rather nicely orchestrated negative media reportage, the correct reading of the current crisis is that this is nothing but the unavoidable consequence of something long there. Instead of hoping that the storm will die down after a few "isolated" incidents, one should fasten the seatbelt for more to come.

Indeed, I wonder whether such negative PR is limited to civilian-run enterprises or whether it will spill over elsewhere. Does it herald a coming onslaught on the more secure state-owned enterprises which, in spite of strong government financial and policy backing, are nonetheless not entirely immune to all this? More alarmingly, does the current crisis signal a fundamental change of sentiment to the one-sided exaltation of China's economic achievement in international media for the last few years?

Speculators are wonderful PR experts; they know when to broadcast the needed message through media. Back in spring this year the market was talking excitingly of George Soros liquidating his gold investment. In hindsight, the news came just at the right time for gold prices to correct and to vindicate Goldman Sach's "advice" to clients to reduce their commodity exposure.If speculators could make big money by being Chinamongers, they could do the same by playing as anti-Chinamongers. If Chinese stocks could trade at a premium, they could trade also at a discount. Unfortunately, they have plenty of stories to tell.

Just a cursory look at recent news would reveal that these stories are not isolated. The new rail minister recently said that the country's high-speed rail development could not be too fast. The ministry is cutting back on the speed of newly-opened high-speed railway between Shanghai and the capital. The move is partly to relieve the competitive pressure on short-haul airlines. But more fundamentally it reflects the lack of coordination in transport networks and, more critically, insufficient attention to safety because of the personal ambition of the former rail head, now under corruption charge. In the very characteristically Chinese way of doing things, legitimate safety concerns could be swept aside, glossed over or even covered up, if it so pleases the boss.

At closing, I wish to mention briefly an interesting incident noted by a young Japanese observer, Mr Kato Yoshikazu. On a recent trip he boarded the Chinese bullet train, the famous "Harmonious", reportedly "self-made by China" from design to assembly. When using the washroom, he noticed that the Chinese characters on washbasin were printed on plastic label. Being meticulously Japanese, he removed the label, revealing the original imprints which were in Japanese. Mr. Kato was baffled that for a self-made train, a device as simple as washbasin was imported from a country known for high-cost labor.

Isn't this "cover-up", in the very literal sense, all too revealing of the underlying peril to the Chinese model?

L K Shiu is a part-time lecturer at Chinese University and a public affairs consultant. He worked as an administrative officer in the Hong Kong Government.

-- Contact the writer at utopia1848@gmail.com

JC